摘要城乡规划，从扁平到立体，关乎众人之利益。在利益交杂的时代，如何从规划编制到实施，切实保护利害关系人的权利，减少磨擦，是为紧要问题。然要论其保护，首先需准确界定其内涵、把握其外延，尚可着手构建权利保护体系，行有效运作。本文试从城乡规划利害关系人的界定与权利保护制度构建研讨，引理论与实务之鉴。
关键词城乡规划利害关系人权利保护
作者简介：邢艳芬，华侨大学法学院2005级民商法专业硕士研究生，研究方向：民商法。
中图分类号：D922.3 文献标识码：A 文章编号：1009-0592(2011)02-044-02
边沁以“增进最大多数人的最大幸福”作为“衡量法律好坏的标准”。且不论其轻程序而重实体的弊端，单就人类趋乐避苦的本性而言，是符合发展要求的。政府职能与行为的转变，即由统治型转为管理型、由管理型转而服务型，其目标也应为最大多数人的最大幸福而非相反。进而在现势，如何保护最大多数人的最大幸福，成为值得探询的问题之一，其所涉领域之广，无以详述。限能力所及，仅就规划领域关乎利害关系人之幸福的微小方面，略作论述。
如今，传媒之发达无法想象。人们对事物的接受，也由主动式趋于被动式。常常是于不经意间获知各种前沿信息。近年来，关于城乡规划领域的纠纷，可谓多哉。相邻建房影响其日照、采光；小区规划变更侵占公共资源；规划许可的核发侵犯他人财产权、健康权等屡见不鲜，屡争不止。利害关系人权利保护意识的觉醒颠覆了曾经为行为当事人诉争的传统时代。然而，利害关系人保护制度的建立与完善却远远赶不上意识的飞跃。
人们常常讨论的一个问题是先有鸡还是先有蛋，但终究没有答案。而关于上述意识的改观与制度的建立，究竟孰先孰后的问题，恐怕无需争论，但却值得思索。
在一个理论体系尚不够成熟的环境下，姑且尝试对城乡规划领域利害关系人的保护制度探析一二。
一、城乡规划利害关系人的界定
利害关系人是一个内涵不确定，外延具有开放性的不确定法律概念。欲寻求对其保护，当从其内涵与外延入手。利害关系人一般认为是权益受到行政行为侵害的直接当事人。豍有人认为可将享有某种权利的人称为利害关系人，即从我国当前的许可制度来讲，设定许可的目的在于管制，绝大多数许可都存在着数量限制，广泛地影响着社会公众的公平竞争权、相邻权、环境权等等，享有上述权利的人我们通常称之为利害关系人。豎也有人认为可将行政许可利害关系人概念“类型化”，即将行政许可可能导致的“重大利益”增减的情形“类型化”。豏城市规划利害关系人包括其合法权益受行政许可决定直接影响的公民、法人或者其他组织。豐城乡规划利害关系人是指与城乡规划存在着合法的权利义务关系，并且由于相当的因果关系，其适当的利益受到影响的公民、法人或其他组织。豑
很多人探讨行政许可中的利害关系人，对其概念界定也借助于行政许可的特征，即使探讨城乡规划利害关系人，也多与行政许可相联，实则大大缩小了利害关系人的范围。结合城乡规划的行政行为特征与法律上对利害关系人的研究，城乡规划利害关系人可理解为城乡规划行为对其权利义务已经或必将产生影响的公民、法人或其他组织。
城乡规划利害关系人界定的关键是“法律上利害关系”。城乡规划是对时空资源的社会平衡，具有立体性，从编制到实施，从抽象到具体，其触及的范围呈动态变化，是确定性与不确定性的双重组合，因而更需要一种内涵概述外延扩张的概念。将“法律上利害关系”界定为城乡规划行为对公民、法人、其他组织的权利义务已经或必将产生影响，不失为一种很好的选择。对于变化的外延，实则做出时间划分，即行为发生时已经存在的利害关系和随规划实施、情势变化等于行为发生后的某个时间更新的利害关系，从而防止将利害关系人的范围局限于行为做出时可确定的利害关系人。
二、城乡规划利害关系人的保护制度构建
城乡规划包含规划制定、实施、修改、监督等不同阶段，涉及抽象行政行为与具体行政行为，故所涉利害关系人权利保护，应兼顾所及范围，全面深入。《城乡规划法》的实施，充分考虑了规划全过程的公众参与，规定公示、公布、听证等程序，有利于利害关系人权利的保护。然而，纵观我国现行相关法律、法规等，对利害关系人权利的保护制度尚无完整体系，结合实例与工作所感，试从以下方面建立保护机制，以期推动现行体系的完善。
（一）城乡规划利害关系人的参与权
1.公众参与
公众参与是城乡规划不可或缺的重要环节，是规划由“纸上画画，墙上挂挂”转为实施建设的真正蓝图的程序保障，也是城乡规划利害关系人充分表达意愿，提供现状资料最好的途径。但是，公众如何参与，如何确保公众参与，则值得理论与实践探索。深圳市城市规划已初步尝试不同形式的公众参与模式，如规划编制前的体验营，专家、规划师作为普通民众深入将要规划的片区生活、体验，与民众接触、了解情况；成立特殊的民众代表小组，全程参与规划编制，代表规划片区民众提出意见、表达意愿；有针对性的制作调查问卷，展开调研等，重在强化规划编制过程的公众参与，弥补普遍忽视的抽象行政行为利害关系人权利保护的缺失，为全面建立保护体系，提供借鉴，是为各地区交流、因地变通可供参考的模式。
2.听取意见制度
《城乡规划法》第四十八条规定，“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见”，第五十条规定“经依法审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图不得随意修改；确需修改的，城乡规划主管部门应当采取听证会等形式，听取利害关系人的意见”。此处仅笼统的规定了听取意见的事项，关于听取意见的形式则较为简略，听证制度、听取专家意见、听取利害关系人意见等形式均在实践中应用与完善。
听证制度作为我国行政程序中较为成熟的一项制度，也是利害关系人行使参与权的重要组成部分。城乡规划，涉及拟定或修改基准地价等事项的依职权听证，也涉及拟定拟征地项目的补偿标准和安置方案等事项的依申请听证，关乎城市利害关系人、申请人的陈述、申辩、质证权的保护，又关乎许可机关如何做出许可决定，是一个极为重要的法定程序。豒
此外，许多地区采取不同形式听取利害关系人意见，如阳江市城市规划局行政许可利害关系人权利告知书，南宁市国土资源局听取行政许可申请人和利害关系人意见制度等。
（二）城乡规划利害关系人的知情权
《城乡规划法》建立了城乡规划的公示、公告制度，保证了利害关系人查阅了解规划情况的权利，可就“涉及利害关系的建设活动是否符合规划的要求向城乡规划主管部门查询”，及时提出自己的看法和意见，避免行政机关的主观偏见，一方面提高城乡规划的透明度，另一方面充分保护城乡规划利害关系人的合法权益。
（三）城乡规划利害关系人的撤销许可请求权
《行政许可法》第六十九条明确规定对于违法做出的行政许可，做出行政许可的行政机关或者其上级行政机关，根据利害关系人的请求或者依据职权，可以撤销行政许可。
城乡规划利害关系人可根据实际情况，要求撤销侵犯其合法权益的行政许可事项。因撤销行政许可，特别是行政机关对自身所做的具体行政行为的撤销尚无明确法定程序，此项权利往往成为被忽视的权利。加强对撤销许可请求权的研究与实操，建立明确的运行机制可更大程度保护利害关系人的权益。
（四）城乡规划利害关系人的补偿请求权
我国应明确规划变更或者废除的信赖保护原则。对于公民基于基于对规划存在的合理信赖所造成的损失，必须予以补偿或者赔偿。豓《城乡规划法》明确规定因修改修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图给利害关系人合法权益造成损失的，应当依法给予补偿。只是尚需对补偿请求的渠道、损失计量、补偿标准等给予明确。
（五）城乡规划利害关系人的监督权
《城乡规划法》通过建立监督制约机制，有效的制约行政权力，以保护利害关系人的权利。公众可对监督检查情况及处理结果进行查阅和监督，充分保障其权利的行使。
三、结语
城乡规划，从扁平到立体，关乎民众利益。城乡规划利害关系人，与规划息息相关，屡受侵犯，屦予抗衡。均称规划是对各利益之再调整与平衡，考量受众群体的利益，充分听取其意见，是为上策。趁时值和谐氛围，政府行政行为转型之机，寻城乡规划利害关系人权利保护的大范围研究与实践总结，建立完善的运行机制，方可提升城乡规划的现实意义，增强其可实施性，也为利害关系人权利制度建设开专业领域之篇。
注释：
百科名片．http://baike.baidu.com/view/114275.htm．2010年8月11日．
孙元明．行政许可中利害关系人的权利保护．中国法院网．2009年3月30日．.cn/qkpdf/fzsh/fzsh201104/fzsh20110422.pdf" style="color:red" target="_blank">原版全文